Hodnotenie formálnej nezávislosti inštitúcií
na základe zákonných a iných formálnych kritérií
Spôsob obsadzovania kľúčových predstaviteľov nezávislých inštitúcií nie je vo väčšine prípadov dostatočne transparentný a otvorený. Tým, že sa v mnohých prípadoch uchádzači nemôžu prihlásiť z vlastnej iniciatívy, dochádza k obmedzeniu súťaže, čo uľahčuje presadenie nižšej kvality a politických nominácií na úkor odbornosti a skúseností.
Navrhujeme zaviesť zákonnú podmienku otvoreného výberového konania do ktorého sa bude môcť zapojiť každý uchádzač na základe vlastného rozhodnutia:
Odporúčame, aby bol otvorený výberový proces podľa nasledujúcich kritérií zákonnou podmienkou pre obsadzovanie najvyšších výkonných predstaviteľov a členov kontrolných a spolurozhodovacích rád jednotlivých inštitúcií.
1 navrhujeme, aby bolo výberové konanie otvorené aj pre expertov zo zahraničia v prípade, ak spĺňajú kritériá. Inšpiráciou môže byť voľba policajného prezidenta v Írsku, ktorý bol obsadzovaný v medzinárodnej súťaži (Ministerstvo spravodlivosti Írska, 2018)
Nedostatočné a málo špecifikované požiadavky pre kandidátov na posty najvyšších predstaviteľov nezávislých inštitúcií často nezabezpečujú dôkladný a transparentný výberový proces, pretože kandidát nemusí byť odbornej a širokej verejnosti dostatočne známy.
Odporúčame, aby bol uchádzač povinný spolu so žiadosťou do výberového konania predložiť motivačný list, podrobné majetkové priznanie a projekt alebo víziu riadenia s priloženým súhlasom so zverejnením týchto dokumentov.
Nízke nastavenie odborných kritérií veľakrát nezabezpečuje dostatočnú odbornosť najvyšších predstaviteľov a dôstojnú reprezentáciu jednotlivých nezávislých inštitúcií.
Navrhujeme, aby bolo povinným kritériom pre vrcholných predstaviteľov nezávislých inštitúcií ovládanie aspoň jedného svetového cudzieho jazyka, ktoré bude podrobené testovaniu.
Za svetový cudzí jazyk považujeme anglický, nemecký, španielsky, francúzsky jazyk a podrobená testovaniu bude schopnosť uchádzačov dorozumieť sa v niektorom z týchto jazykov a porozumieť odborným textom.
Hoci vyhodnotenie súladu kritérií so stanovenými požiadavkami posudzuje odborná komisia len zriedka, aj v takom prípade môžeme hovoriť o deficite nestrannosti a transparentnosti.
Navrhujeme zvážiť vytvorenie osobitnej agentúry pre výber čelných predstaviteľov, resp. povinnosť realizovať výber s asistenciou profesionálnej súkromnej agentúry. Agentúra zabezpečí súlad uchádzača so zákonom stanovenými kritériami, prípadne môže podrobiť uchádzačov certifikovanými výkonnostnými, osobnostným a jazykovým testovaním.
Alternatívou je posúdenie, či kandidát spĺňa kritériá pre uchádzanie sa o funkciu výborom NRSR. Nevýhodou je, že výbor rozhoduje jednoduchou väčšinou a jeho zloženie vyplýva z výsledkov parlamentných volieb.
Pri výberovom procese sa zákonná podmienka verejného vypočutia kandidátov na kľúčové pozície nezávislých inštitúcií vyskytuje len zriedka. Verejné vypočutie je pritom hlavným prostriedkom verejnej kontroly.
Odporúčame, aby sa verejné vypočutie uskutočňovalo vo všetkých prípadoch výberových konaní na vrcholné pozície nezávislých inštitúcií. Verejné vypočutie by malo prebiehať najskôr mesiac po zverejnení zoznamu kandidátov spolu s dokumentami, ktoré priložili ku svojej kandidatúre (napr. motivačný list, podrobné majetkové priznanie).
Vypočutia by mali byť nahrávané na video a zverejnené, optimálne vysielané online. Kandidát sa na verejnom vypočutí odprezentuje a bude odpovedať na otázky členov výberovej komisie, členov príslušného výboru NRSR, poslancov NRSR, príp. verejnosti a médií.
Pri výberových konaniach nie je zabezpečená expertná úroveň a diskusia okolo kandidátov sa často uchyľuje k politickým súbojom.
Pre zabezpečenie odborného a politicky neutrálneho výberového procesu považujeme za nevyhnutné zriadenie odbornej vypočúvacej komisie. Táto komisia bude zložená z expertov nominovaných poslaneckými klubmi, vládou a prezidentom. Každý poslanecký klub bude môcť nominovať jedného svojho zástupcu, rovnako svojho zástupcu do komisie bude môcť nominovať vláda a prezident.
Ak existuje možnosť bezdôvodne alebo s vágnym odôvodnením odvolať členov kontrolných a spolurozhodovacích orgánov, znamená to silnú závislosť na jeho rozhodovaní. Zároveň sa domnievame, že každý funkcionár by mal byť odvolateľný, ak sa dopustil konania nezlučiteľného s výkonom svojej funkcie.
Návrh na odvolanie člena rady môže podať 1/5 poslancov NRSR s odôvodnením v prípade závažných pochybení. Napríklad v prípade, že vedúci úradu stratil bezúhonnosť, nekonal nestranne a nezávisle, porušil nezlučiteľnosť funkcií alebo nadobudol majetok, ktorý nevie zdôvodniť.
Ak sa na návrhu uznesie väčšina všetkých poslancov, prezident člena rady odvolá. Nemusí tak urobiť v prípade zdôvodnenia.
Ak sa na návrhu uznesie 3/5 väčšina poslancov NRSR, prezident je návrh povinný akceptovať.
V súdnej rade dlhodobo prevažuje počet sudcov nad nesudcami, čím sa znemožňuje dostatočná verejná kontrola súdnictva. Podľa §3 ods.2 Zákona č. 185/2002 Z.z. o Súdnej rade poslanci NRSR, prezident SR a vláda SR menujú za členov súdnej rady „spravidla“ osobu, ktorá nie je sudcom. Podľa nášho názoru „spravidla“ neznamená obmedzenie, ide skôr o odporúčanie, ktorého cieľom je posilniť kontrolu a nezávislosť súdnej rady a obmedziť uzavretosť súdnictva. V súčasnosti je počet nesudcov 6 z 9 možných.
Navrhujeme ustanoviť, aby ostatní aktéri (NRSR, vláda SR, prezident SR) boli povinní nominovať za členov súdnej rady nesudcov.
Ak sa jeden z aktérov (sudcovia, poslanci NRSR, vláda SR alebo prezident SR) rozhodne člena súdnej rady, ktorého menoval, odvolať, nič mu v tom nebráni. Členovia súdnej rady sú tak skôr v postavení delegátov jednotlivých aktérov ako nezávislých autorít a v prípade, že nebudú hlasovať v súlade s predstavami svojich voliteľov, môžu byť kedykoľvek počas výkonu svojej funkcie odvolaní.
Odporúčame posilniť nezávislosť členov súdnej rady tým, že bude potrebné zdôvodniť a zverejniť konkrétne pochybenie a príčiny ich odvolania.
Obmedzenie nezávislosti môže u členov kolektívnych orgánov nastať v prípade, ak ku ich výmene dochádza v rovnakom čase.
Navrhujeme zákonom ustanoviť, aby sa členovia kolektívne riadiacich, rozhodovacích a kontrolných orgánov obmieňali postupne po tretinách s niekoľkoročným odstupom. Týmto opatrením sa znemožní inštitúciu personálne ovládnuť počas jedného parlamentného cyklu.
Príkladom môže byť postupná výmena členov Rady Úradu pre reguláciu sieťových odvetví alebo členov Rady pre vysielanie a retransmisiu.
Inštitúcie u ktorých sa požaduje nezávislosť, nesmú byť personálne prepojené so subjektami, ktoré sa podieľajú na výkone štátnej moci a tvorbe legislatívy (exekutíva a zákonodarná moc). Za tieto subjekty považujeme politické strany a hnutia. Problémom pri niektorých inštitúciách je, že požiadavky, ktoré majú zabezpečovať politickú nezávislosť sú formulované vágne a nedostatočne.
Za problém nepovažujeme iba súbežné pokračovanie v politických aktivitách, ale aj priamy prechod dlhoročných vrcholných politikov do kľúčových funkcií v nezávislých inštitúciách.
Pre vedúcich predstaviteľov, podpredsedov a členov riadiacich výkonných a kontrolných orgánov navrhujeme ustanoviť podmienku nezlučiteľnosti v politickej strane alebo hnutí. Dobrým príkladom je špecifikácia politickej nezlučiteľnosti, ktorá platí pre predsedu Dopravného úradu.
Zároveň odporúčame, aby nebol možný priamy prechod politikov do vrcholných pozícií nezávislých inštitúcií, ale aby bol tento prechod možný len s odstupom niekoľkých rokov (2 až 4).
Politickou funkciou rozumieme výkon poslanca NRSR, člena Vlády SR a funkcie v politickej strane alebo hnutí. O primeranej dĺžke „prestávky“ pri prechode do nezávislých inštitúcií navrhujeme diskutovať.
Obsadzovanie zástupcov, podpredsedov alebo iných vrcholných pracovníkov úradu, buď priamo politickými aktérmi alebo v interakcií s nimi, môže oslabovať nezávislosť a autoritu riadiaceho orgánu.
Navrhujeme ustanoviť, aby obsadzovanie podpredsedov úradov bolo plne v kompetencií predsedov úradov. Zároveň odporúčame, aby si členovia riadiacich kolektívnych orgánov mohli sami zvoliť svojich zástupcov, predsedov a podpredsedov.
Pozn.: Toto odporúčanie má význam aplikovať len po prevzatí nášho návrhu procesu voľby najvyšších predstaviteľov jednotlivých inštitúcií.
Vo väčšine prípadov kľúčových aktérov (vedúcich funkcionárov a členov kontrolných a spolurozhodovacích rád) sú obmedzenia na počet funkčných období stanovené na dve po sebe nasledujúce obdobia. Výnimkou sú napríklad funkcia člena Rady pre rozpočtovú zodpovednosť, sudcu Ústavného súdu SR alebo generálneho prokurátora, kedy rovnaká osoba môže mandát vykonávať len raz. Ak existuje možnosť mandát opakovať, existuje predpoklad, že vedúci úradu bude konať servilne voči svojim voliteľom.
Navrhujeme, aby sa kľúčoví aktéri mali možnosť o funkciu uchádzať len raz. V prípade obáv z nedostatku odborných a morálne kvalitných osobností možno zvážiť alternatívu, aby sa rovnaká osoba mohla uchádzať najviac v dvoch obdobiach, avšak nie po sebe nasledujúcich.
Členom súdnej rady, okrem predsedu súdnej rady, neplynie nárok na finančnú odmenu.
Zaviesť primeranú odmenu za vykonávanie funkcie aj pre ostatných členov súdnej rady. Napríklad vo výške člena Rady pre vysielanie a retransmisiu: „Členovi Rady s výnimkou predsedu Rady patrí v súvislosti s výkonom jeho funkcie odmena vo výške 0,5 násobku platu poslanca Národnej rady Slovenskej republiky“ (Čl. 8 Štatút Rady pre vysielanie a retransmisiu 625/2004 /2/)