Hodnotenie formálnej nezávislosti inštitúcií
na základe zákonných a iných formálnych kritérií
Spôsob obsadzovania kľúčových predstaviteľov nezávislých inštitúcií nie je vo väčšine prípadov dostatočne transparentný a otvorený. Tým, že sa v mnohých prípadoch uchádzači nemôžu prihlásiť z vlastnej iniciatívy, dochádza k obmedzeniu súťaže, čo uľahčuje presadenie nižšej kvality a politických nominácií na úkor odbornosti a skúseností.
Navrhujeme zaviesť zákonnú podmienku otvoreného výberového konania do ktorého sa bude môcť zapojiť každý uchádzač na základe vlastného rozhodnutia:
Odporúčame, aby bol otvorený výberový proces podľa nasledujúcich kritérií zákonnou podmienkou pre obsadzovanie najvyšších výkonných predstaviteľov a členov kontrolných a spolurozhodovacích rád jednotlivých inštitúcií.
1 navrhujeme, aby bolo výberové konanie otvorené aj pre expertov zo zahraničia v prípade, ak spĺňajú kritériá. Inšpiráciou môže byť voľba policajného prezidenta v Írsku, ktorý bol obsadzovaný v medzinárodnej súťaži (Ministerstvo spravodlivosti Írska, 2018)
Nedostatočné a málo špecifikované požiadavky pre kandidátov na posty najvyšších predstaviteľov nezávislých inštitúcií často nezabezpečujú dôkladný a transparentný výberový proces, pretože kandidát nemusí byť odbornej a širokej verejnosti dostatočne známy.
Odporúčame, aby bol uchádzač povinný spolu so žiadosťou do výberového konania predložiť motivačný list, podrobné majetkové priznanie a projekt alebo víziu riadenia s priloženým súhlasom so zverejnením týchto dokumentov.
Nízke nastavenie odborných kritérií veľakrát nezabezpečuje dostatočnú odbornosť najvyšších predstaviteľov a dôstojnú reprezentáciu jednotlivých nezávislých inštitúcií.
Navrhujeme, aby bolo povinným kritériom pre vrcholných predstaviteľov nezávislých inštitúcií ovládanie aspoň jedného svetového cudzieho jazyka, ktoré bude podrobené testovaniu.
Za svetový cudzí jazyk považujeme anglický, nemecký, španielsky, francúzsky jazyk a podrobená testovaniu bude schopnosť uchádzačov dorozumieť sa v niektorom z týchto jazykov a porozumieť odborným textom.
Hoci vyhodnotenie súladu kritérií so stanovenými požiadavkami posudzuje odborná komisia len zriedka, aj v takom prípade môžeme hovoriť o deficite nestrannosti a transparentnosti.
Navrhujeme zvážiť vytvorenie osobitnej agentúry pre výber čelných predstaviteľov, resp. povinnosť realizovať výber s asistenciou profesionálnej súkromnej agentúry. Agentúra zabezpečí súlad uchádzača so zákonom stanovenými kritériami, prípadne môže podrobiť uchádzačov certifikovanými výkonnostnými, osobnostným a jazykovým testovaním.
Alternatívou je posúdenie, či kandidát spĺňa kritériá pre uchádzanie sa o funkciu výborom NRSR. Nevýhodou je, že výbor rozhoduje jednoduchou väčšinou a jeho zloženie vyplýva z výsledkov parlamentných volieb.
Pri výberovom procese sa zákonná podmienka verejného vypočutia kandidátov na kľúčové pozície nezávislých inštitúcií vyskytuje len zriedka. Verejné vypočutie je pritom hlavným prostriedkom verejnej kontroly.
Odporúčame, aby sa verejné vypočutie uskutočňovalo vo všetkých prípadoch výberových konaní na vrcholné pozície nezávislých inštitúcií. Verejné vypočutie by malo prebiehať najskôr mesiac po zverejnení zoznamu kandidátov spolu s dokumentami, ktoré priložili ku svojej kandidatúre (napr. motivačný list, podrobné majetkové priznanie).
Vypočutia by mali byť nahrávané na video a zverejnené, optimálne vysielané online. Kandidát sa na verejnom vypočutí odprezentuje a bude odpovedať na otázky členov výberovej komisie, členov príslušného výboru NRSR, poslancov NRSR, príp. verejnosti a médií.
Pri výberových konaniach nie je zabezpečená expertná úroveň a diskusia okolo kandidátov sa často uchyľuje k politickým súbojom.
Pre zabezpečenie odborného a politicky neutrálneho výberového procesu považujeme za nevyhnutné zriadenie odbornej vypočúvacej komisie. Táto komisia bude zložená z expertov nominovaných poslaneckými klubmi, vládou a prezidentom. Každý poslanecký klub bude môcť nominovať jedného svojho zástupcu, rovnako svojho zástupcu do komisie bude môcť nominovať vláda a prezident.
Spôsob kreovania riadiacich orgánov nezávislých inštitúcií priamo súvisí s neutralitou v ich budúcom rozhodovaní. U mnohých inštitúcií je voľba závislá napríklad na vláde, čím vzniká priamy konflikt v prípade kontroly týmito inštitúciami. Nezávislosť v riadení a rozhodovaní inštitúcií je vyššia, ak sa na voľbe najvyšších predstaviteľov podieľa niekoľko politických aktérov
Predsedu úradu alebo predstaviteľov kolektívnych riadiacich orgánov podľa nášho návrhu vymenúva prezident na návrh NRSR.
Poslanci budú voliť zo všetkých kandidátov, ktorí spĺňajú zákonom stanovené kritériá a ktorí sa zúčastnili verejného vypočutia pred komisiou. Voľba bude verejná a dvojkolová.
Výsledky voľby (hlasovania) môžu priniesť tri scenáre:
1 Ako príklad uvádzame uznesenie Ústavného súdu SR v prípade voľby generálneho prokurátora z roku 2012: prezident... „Nevymenovať kandidáta môže len z dôvodu, že nespĺňa zákonné predpoklady na vymenovanie, alebo z dôvodu závažnej skutočnosti vzťahujúcej sa na osobu kandidáta, ktorá dôvodne spochybňuje jeho schopnosť vykonávať funkciu spôsobom neznižujúcim vážnosť ústavnej funkcie alebo celého orgánu, ktorého má byť táto osoba vrcholným predstaviteľom, alebo spôsobom ktorý nebude v rozpore so samotným poslaním tohto orgánu, ak by v dôsledku tejto skutočnosti mohol byť narušený riadny chod ústavných orgánov (čl. 101 ods. 1 druhá veta Ústavy Slovenskej republiky). Prezident uvedie dôvody nevymenovania, pričom tieto nesmú byť svojvoľné.“
Kontrolné a spolurozhodovacie orgány nezávislých inštitúcií (rady) predstavujú určitú zábezpeku nestrannosti napríklad rozhodovaním o rozkladoch, zabraňujú možným konfliktom záujmov vo vnútri úradu. V prípade, že ich obsadzovanie nebude dostatočne transparentné a nezávislé napríklad tým, že nebudú do procesu výberu členov týchto orgánov zahrnutí viacerí aktéri, môže dôjsť k ich zneužitiu.
Podľa nášho návrhu členov rady vymenúva a odvoláva prezident, ak sa na tom vo verejnej voľbe uznesie nadpolovičná väčšina poslancov NRSR. Prezident môže návrh NRSR po odôvodnení odmietnuť, ak existujú pochybnosti o splnení zákonom stanovených kritérií uchádzačom.
Alternatívnym spôsobom obsadzovania členov rád, ktorý posilní postavenie prezidenta, môže byť spôsob, akým sú dnes obsadzovaní ústavní sudcovia: „Národná rada Slovenskej republiky navrhuje dvojnásobný počet kandidátov na sudcov, ktorých má prezident republiky vymenovať“.
Ak existuje možnosť bezdôvodne alebo s vágnym odôvodnením odvolať vedúceho predstaviteľa úradu, znamená to silnú závislosť na jeho rozhodovaní. Zároveň sa domnievame, že každý funkcionár by mal byť odvolateľný, ak sa dopustil konania nezlučiteľného s výkonom svojej funkcie.
Navrhujeme, aby bolo odvolanie možné výhradne s potrebným odôvodnením a aby sa na procese odvolania podieľali rovnakí aktéri ako pri voľbe (podľa nášho návrhu). To znamená odvolanie prezidentom v prípade súhlasu 3/5 väčšiny všetkých poslancov Národnej Rady SR, resp. možnosť prezidenta zamietnuť odvolanie z významných dôvodov v prípade odvolania jednoduchou väčšinou NR SR.
Navrhujeme ustanoviť spôsob odvolávania z funkcie iba v prípade závažných dôvodov stanovených zákonom, ktoré budú vyžadovať odôvodnenie. Napríklad v prípade, že vedúci úradu stratil bezúhonnosť, nekonal nestranne a nezávisle, porušil nezlučiteľnosť funkcií alebo nadobudol majetok, ktorý nevie zdôvodniť.
Ak existuje možnosť bezdôvodne alebo s vágnym odôvodnením odvolať členov kontrolných a spolurozhodovacích orgánov, znamená to silnú závislosť na jeho rozhodovaní. Zároveň sa domnievame, že každý funkcionár by mal byť odvolateľný, ak sa dopustil konania nezlučiteľného s výkonom svojej funkcie.
Návrh na odvolanie člena rady môže podať 1/5 poslancov NRSR s odôvodnením v prípade závažných pochybení. Napríklad v prípade, že vedúci úradu stratil bezúhonnosť, nekonal nestranne a nezávisle, porušil nezlučiteľnosť funkcií alebo nadobudol majetok, ktorý nevie zdôvodniť.
Ak sa na návrhu uznesie väčšina všetkých poslancov, prezident člena rady odvolá. Nemusí tak urobiť v prípade zdôvodnenia.
Ak sa na návrhu uznesie 3/5 väčšina poslancov NRSR, prezident je návrh povinný akceptovať.
Inštitúcie u ktorých sa požaduje nezávislosť, nesmú byť personálne prepojené so subjektami, ktoré sa podieľajú na výkone štátnej moci a tvorbe legislatívy (exekutíva a zákonodarná moc). Za tieto subjekty považujeme politické strany a hnutia. Problémom pri niektorých inštitúciách je, že požiadavky, ktoré majú zabezpečovať politickú nezávislosť sú formulované vágne a nedostatočne.
Za problém nepovažujeme iba súbežné pokračovanie v politických aktivitách, ale aj priamy prechod dlhoročných vrcholných politikov do kľúčových funkcií v nezávislých inštitúciách.
Pre vedúcich predstaviteľov, podpredsedov a členov riadiacich výkonných a kontrolných orgánov navrhujeme ustanoviť podmienku nezlučiteľnosti v politickej strane alebo hnutí. Dobrým príkladom je špecifikácia politickej nezlučiteľnosti, ktorá platí pre predsedu Dopravného úradu.
Zároveň odporúčame, aby nebol možný priamy prechod politikov do vrcholných pozícií nezávislých inštitúcií, ale aby bol tento prechod možný len s odstupom niekoľkých rokov (2 až 4).
Politickou funkciou rozumieme výkon poslanca NRSR, člena Vlády SR a funkcie v politickej strane alebo hnutí. O primeranej dĺžke „prestávky“ pri prechode do nezávislých inštitúcií navrhujeme diskutovať.
Vo väčšine prípadov kľúčových aktérov (vedúcich funkcionárov a členov kontrolných a spolurozhodovacích rád) sú obmedzenia na počet funkčných období stanovené na dve po sebe nasledujúce obdobia. Výnimkou sú napríklad funkcia člena Rady pre rozpočtovú zodpovednosť, sudcu Ústavného súdu SR alebo generálneho prokurátora, kedy rovnaká osoba môže mandát vykonávať len raz. Ak existuje možnosť mandát opakovať, existuje predpoklad, že vedúci úradu bude konať servilne voči svojim voliteľom.
Navrhujeme, aby sa kľúčoví aktéri mali možnosť o funkciu uchádzať len raz. V prípade obáv z nedostatku odborných a morálne kvalitných osobností možno zvážiť alternatívu, aby sa rovnaká osoba mohla uchádzať najviac v dvoch obdobiach, avšak nie po sebe nasledujúcich.
Podľa §5 ods. 3 Zákona č.308/2000 Z.z o vysielaní a retransmisii Národná rada schvaľuje štatút Rady pre vysielanie a retransmisiu (RVR) ako aj rokovací poriadok. Týmito kompetenciami zasahuje do suverenity RVR.
Navrhujeme, aby bol štatút rady ako aj rokovací poriadok schvaľovaný RVR na návrh predsedu rady. Predseda NRSR ani výbor NRSR by už nemali mať právomoc posudzovať a schvaľovať uvedené dokumenty.
Výdavky na činnosť rady sa uhrádzajú zo štátneho rozpočtu a príjmy rady sú príjmami štátneho rozpočtu, čo predurčuje radu k finančnej závislosti na štátnych orgánoch.
Navrhujeme, aby príjmy rady boli tvorené príspevkami vysielateľov, ktorým boli udelené licencie. Prípadne, aby bol rozpočet úradu tvorený príjmami zo štátneho rozpočtu a príspevkami vysielateľov.